互联互通背景下气候巨灾风险防范的全球机制

孔锋

(资料图片)

中国农业大学

**摘要：**气候巨灾风险防范具有全球性、系统性和复杂性特征，仅靠单一国家和地区难以从根本上扭转这一危机。本文首先分析了气候巨灾风险防范的重大意义，然后梳理了近40年来的全球气候巨灾，发现其呈现快速其剧烈的增加态势。近十余年来气候巨灾风险的影响在全球风险格局中不断上升，已成为影响人类最为重要的风险因素。面对当前的气候巨灾风险，本文构建了气候巨灾风险防御能力，并从物理防御能力、社会防御能力和人文防御能力三个方面对当前的气候巨灾防御能力建设的特征和不足进行了分析。最后本文从五个方面给出了打造气候巨灾风险防范的全球机制的政策建议。一是建立应对气候巨灾风险的全球长效监测、预警、响应和学习机制；二是建立并完善气候巨灾风险防范的资金保障机制；三是建立并完善保险业的气候巨灾风险防范的参与机制；四是建立全球气候巨灾风险教育科研网络平台；五是建立气候巨灾风险应对能力评估体系。

**关键词：**气候巨灾风险；气候变化；综合灾害风险防范；灾害防御能力；全球机制

1气候巨灾风险防范意义重大

自1880年以来，全球地表平均温度上升了 0.85℃，其中三分之二都是1975年之后上升的[1]。伴随气温上升，全球海平面上升了19 cm，极地冰储量减少速度加快，近5年来年均减少3 620 亿吨[2]。随着全球气候变暖的进一步发展，人类社会面临着越来越严峻气候巨灾风险[3-6]。近年来全球多个地区的气候巨灾的发生频次、广度和深度不断增加，对社会经济系统的危害和影响面进一步增大[7-9]。与此同时，气候巨灾的跨区域属性日益显现，致灾成害的多因性和复杂性日益加剧，发生的不确定性和随机性增强[10-12]。因此，气候巨灾风险对自然生态系统和社会经济系统产生了巨大破坏[13-14]。尤其是气候巨灾对区域水资源、粮食生产、人居环境、生态环境、人体健康和重大工程等重点领域产生了诸多重大影响[15-16]。如果不能成功把全球平均温升控制在1.5℃，将带来灾难性的后果，比如栖息地丧失、珊瑚灭绝、冰盖融化、海平面上升等，气候巨灾也将进一步剧烈增加，这会严重威胁人类的生存和发展，也将给全球经济发展带来更大的损害[1,18]。根据2015年世界银行发布的一份报告显示，如果不采取应对气候变化的措施，到2030年会有1亿人口因气候影响重新陷入贫困[1]。在面对气候巨灾时，各个国家的灾害防御能力、基础设施和适应能力差别巨大[1,18]。最贫穷的发展中国家和穷人是气候变化和气候巨灾风险最大的受害者，这也涉及到全球反饥饿、反贫困和保持社会稳定的可持续发展议题，因此，气候巨灾风险防范成败与否意义重大[18-20]。

2全球气候巨灾在近40年剧烈增加

全球变暖后最显著的特征是极端天气气候事件增多[21-23]，由此导致的经济损失增多[24-25]。近40年来，全球重大自然灾害快速发展，且多数与气候变化或气候因子密切相关。全球重大自然灾害事件发生频次从1980年的249次上升到了2019年的820次[1]。其中天气灾害（包括：台风、风暴、强对流和龙卷风等）、水文灾害（包括：洪涝、泥石流和滑坡等）和气候灾害（包括：极端气温、干旱和野火等）的发生次数分别由1980年的135次、59次和28次上升到了2019年的352次、379次和53次[1]。以2019年为例，全球中大自然灾害发生820次，因灾死亡9000人，因灾经济损失1500亿美元，因灾保险损失520亿美元。从重大自然灾害频次来看，天气灾害、水文灾害和气候灾害的灾害频次占比分别为38%、45%和10%；在地区上，亚洲、欧洲、非洲、北美洲、南美洲和大洋洲的灾害频次占比分别为43%、13%、12%、20%、8%和4%[1]。从重大自然灾害死亡人数来看，天气灾害、水文灾害和气候灾害的因灾死亡人数占比分别为30%、60%和7%。亚洲、欧洲、非洲、北美洲、南美洲和大洋洲的因灾死亡人数占比分别为58%、1%、29%、4%、7%和1%[1]。从因灾经济损失来看，天气灾害、水文灾害和气候灾害的因灾经济损失分别为59%、14%和20%。亚洲、欧洲、非洲、北美洲、南美洲和大洋洲的因灾经济损失占比分别为49%、9%、2%、36%、2%和2%。从因灾保险损失来看，天气灾害、水文灾害和气候灾害的因灾保险损失分别为60%、6%和31%。亚洲、欧洲、非洲、北美洲、南美洲和大洋洲的因灾保险损失占比分别为24%、9%、2%、65%、0%和0%[1]。综上可见，全球重大自然灾害频次和灾情呈现快速上升态势，气候巨灾或与气候因子密切相关的灾害的灾情较为严峻。尤其死亡人口在经济欠发达的亚洲和非洲较大，因灾经济损失和因灾保险损失在亚洲和北美洲较大。

3全球风险格局中的气候巨灾风险影响不断上升

据2021年1月9日世界经济论坛发布的《全球风险报告》（Global Risks Report 2021），从未来十年的风险发生概率和潜在影响来看，环境风险仍是首要问题。其中，在可能性上排名前五的风险分别为：极端天气事件（例如洪水、风暴等）、气候变化缓和与应对失败、人为环境破坏和灾害、传染病、重大生物多样性丧失和生态系统崩溃。在影响的严重程度上排名前五的风险分别为：传染病、气候变化缓和与应对失败、大规模杀伤性武器、重大生物多样性丧失和生态系统崩溃、自然资源危机[21]。在过去的2007-2020年，极端天气气候事件、自然灾害、气候变化防范和适应失败的风险因子在可能性和影响性构成的全球风险格局中不断上升，远远超越其它风险因素，成为影响人类社会最重要的风险因子。在以互联互通为主要特征的全球化背景下，全球各个地区之间的人员、物质和信息交流不断加强，产生了以生产链、供应链和价值链为代表的各类联络网，从而导致巨灾的影响超越了灾区本身，呈现出放大效应[8]。例如，由于区域之间经济差距的不断扩大和全球治理失灵频现，由气候巨灾和气候变化应对失败导致的风险的全球性、系统性、复杂性、耦合性不断增强。尤其是在全球城市地区，由于面临极端天气气候事件地区的经济资产不断累积，次生灾害造成的灾害损失也在持续上升。2017年和2018年，全球保险损失总额高达2190亿美元，其中有气候变化导致的次生灾害造成的经济损失占到50%以上。可见，气候巨灾风险已经成为全球和区域可持续发展最为重要的威胁因素之一[1]。

4气候巨灾风险防御能力的理解

在当前气候巨灾风险快速变化和变化背景下，人类社会的气候巨灾防御能力如何，其体现在哪些方面？已有的气候巨灾防御能力能否有效应对气候巨灾风险及其带来的潜在影响？这不仅是决策者关注的管理和发展问题，也是科研工作者关注的科学、技术、管理和工程问题，同时还是广大公众关注的安全问题[25]。气候巨灾风险防御能力是融灾能力的核心体现。从气候巨灾风险防御能力的组成来看，其包括物理防御能力、社会防御能力和人文防御能力[3]。

4.1气候巨灾风险的物理防御能力建设

从全球的实践来看，气候巨灾风险的物理防御能力主要是通过工程性的结构减灾和风险防御措施来实现[3]，例如气候巨灾风险监测和预警平台工程、生态建设工程、大江大河治理工程、农村困难群众危房改造工程、病险水库除险加固工程、农村饮水安全工程、农田灌排工程、公路灾害防治工程、建筑和工程设施的设防工程、中小学危房改造和校舍安全工程、重大地质地貌灾害治理工程等。这类工程的实施可以在短期内通过政府和社会的投资达到一定的防灾减灾效果。但是由于气候巨灾风险的物理防御能力的工程建设涉及承灾体的范围和领域较广，所需求的资金较多，因而往往会对政府的公共财政投资产生较大压力。所以如何引入市场机制成为了物理防御能力建设的关键影响因素。受防灾减灾公共属性的影响，一般企业不愿参与到气候巨灾防御能力的建设之中。因此，政府需要通过相关政策工具吸引和鼓励企业参与气候巨灾的物理防御能力建设。

4.2气候巨灾风险的社会防御能力建设

从灾害风险防范来看，气候巨灾风险的社会防御能力建设主要通过非工程性的市场措施来实现[3]。主要是政府动员和鼓励广大民众和各类机构积极参与气候巨灾保险等风险防范和转移行动，提升气候巨灾风险防范和分摊深度和广度。例如，政府通过政策性的农业保险，吸引保险公司和再保险公司参与到农业气候巨灾风险防范中。保险业通过设计气候巨灾保险产品来防范气候巨灾风险可能产生的潜在影响。在这一模式中，政府往往需要补贴一定的保费，这一定程度上给政府造成了一定的财政压力。同时，由于气候巨灾保险实施区域和产品的差异，单一的保险业往往难以应对年景较差的多起大范围的气候巨灾。因此，政府还需通过多元化的气候巨灾风险融资手段，如气候巨灾彩票、气候巨灾债券、气候巨灾基金等，来防御气候巨灾风险。在气候巨灾风险的社会防御能力建设中政府需要为保险企业等参与主体提供基础数据和政策鼓励措施。尤其是通过气候巨灾风险区划中，政府需出台政策措施强制已经在高风险区开展生产、房地产开发、居住生活和旅游显现等活动的个人和企业参与气候巨灾保险。就不同地区而言，如何协同跨地区的气候巨灾风险的社会防御能力，形成联动和互补作用，避免形成“破窗效应”影响全局，往往成为跨区域或跨境气候巨灾风险社会防御能力建设的关键所在。

4.3气候巨灾风险的人文防御能力建设

从灾害自救互救和风险沟通来看，人文设防主要是通过气候灾害风险教育和灾种自救互救能力提升来实现[3]。随着5G商业化的深入发展，气候巨灾风险防范知识和教育，尤其是虚拟现实技术在气候巨灾中的应用，在新媒体等多种媒介上的传播速率会进一步提升。如何提升基层社区民众在气候巨灾中的逃生技能、自救互救能力和风险防范意识，是当前气候巨灾风险的人文设防能力建设的基础性工作，也是难点所在。对于超大城市而言，如何有效防范人口稠密和互联互通环境中的气候巨灾风险承灾体的人文设防能力，是当前气候变化系统科学、应急管理、公共管理和灾害风险科学等学科在风险沟通和教育培训方面面临的挑战，也是摆在城市决策者面前的难题之一。随着自媒体的蓬勃发展，频繁的气候巨灾风险在网络平台中引发的“气候巨灾风险舆情”也深刻的影响着灾害风险治理和社会稳定。尤其是一旦“气候巨灾风险舆情”一旦偏离事实本质，往往会影响到社会稳定、经济发展，甚至国家安全。

4.4气候巨灾风险防御能力关键不足

通过上述分析可知气候巨灾风险在物理、社会和人文防御能力方面的不足。除了面临普遍性的不足之外，气候巨灾防御能力还面临着较为特殊的关键不足。对气候巨灾风险的物理防御能力而言，平均防御能力的提升，并不说明就一定能防御气候巨灾风险。在互联互通背景下，因为在特殊时段、特殊区域和特殊灾种上的物理防御能力的不足，往往会形成“木桶效应”，影响整个区域的气候巨灾风险防范效力，并会进一步通过生产链和供应链等各类联络网，影响到更大区域。对气候巨灾风险的社会防御能力而言，一旦气候巨灾超过了市场承担能力，如何确保市场不受到毁灭性的打击，并且不牵连到正常的社会经济秩序，这需要政府决策者对气候巨灾影响进行正确评估，并制定恰当的兜底和再次转移机制。对气候巨灾风险的人文防御能力而言，如何协同气候巨灾风险科普、灾种自救互救能力、学科体系建设和减灾人才队伍建设是一个更为宏观和棘手的问题，需要在国家层面制定长远发展战略，促进人文防御能力根本提升。就上述三者而言，气候巨灾风险的物理防御能力建设可作为国家治理体系和治理能力现代化的短期目标之一，社会防御能力建设可作为中期目标之一，人文防御能力建设可作为长期目标之一。在三者建设中，时刻关注气候巨灾风险的区域差异和时相差异特征，提升决策者对三者建设的深入和科学的认识，并通过制度化的行动予以实践。

5气候巨灾风险防范的全球机制

气候巨灾风险具有全球性和系统性，仅靠单个国家和地区难以从根本上扭转这一危机，其有效的应对需要世界各国凝心聚力[26]，形成共识。因此，亟需从以下五个方面建立打造气候巨灾风险防范的全球机制。

第一，建立应对气候巨灾风险的全球长效监测、预警、响应和学习机制。尤其在联合国和世界气象组织主导下，借助多元化的国际平台和多边合作机制，通过防灾减灾项目、经济发展项目等，吸引发达国家协助发展中国家和贫困人口集中的国家和地区提升应对气候变化风险的能力。首先发达国家依托技术和资金优势，完善发展中国家的气候巨灾监测网络，并在联合国主导下打造全时、全域、全民的全球气候巨灾监测网络。其次建立并完善气候巨灾的预警机制，尤其是第一时间的跨国家和区域的高层级的多边协商预警机制。最后建立气候巨灾救援和学习机制。一旦发生超越防御能力的跨国家和区域的气候巨灾，相关国家和地区的决策者能够在第一时间应急响应，快速科学评估应对能力和机制，将气候巨灾影响降至最低，并在灾后建立巨灾案例库，供全球其他国家和地区学习和提升应对气候巨灾的经验和不足。

第二，建立并完善气候巨灾风险防范的资金保障机制。以联合国主导，世界气象组织为执行牵头建立全球气候巨灾风险防御基金。以此基金为依托，大力支持世界各国应对气候巨灾的科学研究、技术开发和防灾减灾实践。在联合国主导下，依托该基金发展多元化的气候巨灾措施，例如气候巨灾风险彩票、气候巨灾债券、气候巨灾对冲基金、气候巨灾期货、气候巨灾保险，通过多元化的非工程性的市场措施和手段，完善应对气候巨灾的资金保障。

第三，建立并完善保险业的气候巨灾风险防范的参与机制。在现有保险业务基础上，进一步强化保险公司和再保险公司在气候巨灾风险防范中的作用。尤其是对发展中国家而言，亟需加强气候巨灾保险的深度和密度。通过政策措施的制定，有效吸引全球有资质的巨灾保险业务的公司参与气候巨灾风险防范业务。并进一步在世界银行和国际货币组织的领导和监督下，建立气候巨灾风险业务的保险和再保险公司联盟，不断提升气候巨灾保险理念和业务，开发具有区域适用性的气候巨灾保险产品，不断优化和推广区域气候巨灾服务模式，服务区域可持续发展。

第四，建立全球气候巨灾风险教育科研网络平台。以联合国可持续发展目标的第十三项“采取紧急行动应对气候变化及其影响”为依据，以联合国《2015-2030年仙台减灾框架》的全球性防灾减灾目标为抓手，发挥联合国国际减灾战略及全球减轻灾害风险平台在全球范围内的作用，吸收和凝聚世界各国气候变化和灾害风险数据平台，构建以“气候巨灾风险防范”为核心关键用途的数据平台。在此平台基础上，联合国国际减灾战略及全球减轻灾害风险平台全面汇集全球气候巨灾风险防范的灾害风险科学、气候变化、地理学、经济学、公共卫生、公共管理等多学科专家，打造专家咨询平台和科普教育平台，并将该平台的相关成果纳入到全球气候变化风险评估报告中，供决策者、科学家和公众参考。

第五，建立气候巨灾风险应对能力评估体系。能否大幅降低全球气候巨灾死亡率，减少气候巨灾受影响的民众人数，减少气候巨灾对全球和区域国内生产总值相关的经济损失，减少气候巨灾给卫生、交通、教育等关键基础设施带来的损失以及对基本服务的干扰，是气候巨灾风险防范能力和体系建立的基本参考标准。同时，还亟需以超大城市的气候巨灾事件的情景构建和应对预案为抓手，加强决策者对气候巨灾灾害链、灾害群和灾害遭遇等复杂灾害特征和影响的研判能力，加强巨灾应对处置中的物资储备能力和应急物流能力建设。